Denne uka har det igjen vært runder i retten om norsk ulveforvaltning. Borgarting lagmannsrett har tatt for seg vedtaket om lisensfelling av Letjenna-flokken, som hadde sitt tilhold i Åmot og Elverum kommuner i Innlandet – innenfor det som formelt kalles forvaltningsområdet for ynglende ulv, og som mer folkelig kalles ulvesona. 1. januar 2020 ble fire ulver felt i reviret.
Rovdyr.org har fulgt saken, som begynte tirsdag og ble avsluttet torsdag. Etter henvendelsene som underveis har kommet inn til redaksjonen å dømme, er det mange som lurer på hvordan det har gått i retten og hva som blir det sannsynlige utfallet. Det tryggeste svaret på det er nok at ordstyreren blant de tre dommerne Espen Sandvik regner med at det bør gå greit å ferdigstille kjennelsen innen fristen på fire uker – altså innen 15. juli.
Staten tapte i tingretten
Det er dyrerettighetsorganisasjonen NOAH som har brakt Klima- og miljødepartementet for retten. Etter at saken gikk for Oslo tingrett i fjor sommer kom en kjennelse med følgende kjerne: Departementet har etter rettens syn lagt til grunn en lavere terskel for å felle ulvene i vedtaket enn det lovgiver har forutsatt.
Dommeren kom under betydelig tvil til at: «Etter rettens syn er imidlertid avviket mellom terskelen forarbeidene oppstiller og de konkrete omstendighetene som gjorde seg gjeldende for Letjennareviret så markert at forvaltningens avveining bør tilsidesettes».
Med andre ord var dommen i tingretten i fjor sommer at lovverket gir ulven en strengere beskyttelse enn det departementet har gått ut ifra da de åpnet for at alle ulvene i Letjenna-flokken skulle kunne skytes. Departementet anket saken like før fristen gikk ut.
Tingretten mener Letjenna-uttaket var ulovlig. På den annen side kan lagmannsrettens klare avvisning fra februar i år av kravet om stans av lisensfelling i ulverevirene Slettås, Hornmoen, Bograngen og Rømskog leses som en tegn som kan peke i retning av at departementet får gehør for sitt lovforståelse i lagmannsretten nå. Uansett utfall er det grunn til å vente at Letjenna-saken blir anket til Høyesterett.
Mens vi snakker om Høyesterett: Der var ulveforvaltningen tema i fjor. I 2018 ble alle ulvene i revirene Julussa og Osdalen utenfor ulvesona felt, noe som ble erklært lovlig av retten. Høyesterett godtok at naturmangfoldlovens paragraf 18c åpner for at ulv ikke skal kunne etablere seg utenfor ulvesona på varig basis.
Høyesterett forutsatte riktignok at bestandsmålet for ulv er innfridd. Målet er satt til mellom fire og seks årlige valpekull, hvorav minst tre må være i flokker som kun oppholder seg i Norge og hvor valpekull i flokker som også oppholder seg i Sverige telles som en halv yngling.
Offentlige interesser av vesentlig betydning
For faste lesere av Rovdyr.org bør den tidligere nevnte paragrafen etter hvert være velkjent, men den lyder uansett: «Kongen kan ved forskrift eller enkeltvedtak tillate uttak av vilt og lakse- og innlandsfisk for å ivareta allmenne helse- og sikkerhetshensyn eller andre offentlige interesser av vesentlig betydning, [men] bare hvis uttaket ikke truer bestandens overlevelse og formålet ikke kan nås på annen tilfredsstillende måte.»
Men vent nå litt! Dette var slik naturmangfoldlovens paragraf 18c lød da Letjenna-flokken ble tatt ut i 2019. Etter en lovendring sommeren 2020 lyder paragrafen i sin helhet slik: «Kongen kan ved forskrift eller enkeltvedtak tillate uttak av vilt og lakse- og innlandsfisk for å ivareta allmenne helse- og sikkerhetshensyn eller andre offentlige interesser av vesentlig betydning, [men] bare hvis uttaket ikke truer bestandens overlevelse og formålet ikke kan nås på annen tilfredsstillende måte. Det skal ved vurdering av uttak av rovvilt […] legges vekt på om bestandsmål som er vedtatt i Stortinget er nådd.»
Både departementet og NOAH er i utgangspunktet enige om at tillegget fra 2020 ikke egentlig endrer betydningen av paragrafen. Bestandsmålet var allerede en etablert del av forvaltningsregimet da loven ble endret.
NOAHs påstand er kort oppsummert at staten legger for stor vekt på bestandsmålet og åpner for felling av ulv bare fordi den finnes. Det må mer til enn en generell misnøye blant deler av befolkningen med at det finnes ulv i omgivelsene for å skyte ulv, er organisasjonens argument.
Statens prosessfullmektig Asgeir Nygård framholdt at stridens kjerne i rettssaken er hvor stor vekt en kan legge på bestandsmålet når en skal vedta felling av ulveflokker. Departementet har oppfordret NOAH til også å inkludere lisensfellingsvedtak som er fattet etter lovendringen i 2020, men det har NOAH takket nei til og begrunnet det med at å legge flere vedtak inn i saken vil medføre ekstraarbeid som blir for kostbart. Dermed kan en risikere å ende opp i en situasjon hvor en lovendring som ingen mener egentlig endrer noe som helst, blir ansett som viktig likevel.
En slik situasjon er sannsynlig dersom staten skulle komme til å tape saken og tingrettens konklusjon om Letjenna-vedtaket blir stående. Letjenna-vedtaket ble fattet helt på tampen av 2019. Sommeren 2020 ble naturmangfoldlovens paragraf 18c endret slik at bestandsmålet er skrevet eksplisitt inn i loven. Hvis retten kommer til at Letjenna-vedtaket var ulovlig i 2019, men loven siden er blitt endret, kan det kanskje tenkes at departementet framover fortsetter med nye lisensfellingsvedtak innenfor sona og viser til at andre premisser gjelder etter at loven ble endret i 2020.
I så fall blir kanskje denne runden i lagmannsretten den mest meningsløse ulverettssaken hittil.
Nygård bestridte tingrettens konklusjon om at Letjenna-vedtaket legger til grunn en lavere terskel for å tillate lisensfelling enn hva lovgiver, altså Stortinget, har forutsatt. Stortinget har sagt at bestandsregulering av ulv er legitimt og nødvendig i 30 år, argumenterte han. Da naturmangfoldloven ble vedtatt av Stortinget i 2009, inngikk det i forarbeidene til loven at prinsippene for rovviltforvaltningen skulle ligge fast, ergo er bestandsregulering lovgivers intensjon, var budskapet.
Norge ratifiserte Bernkonvensjonen i 1986. Konvensjonen skal beskytte ville dyr og deres leveområder, særlig for bestander av arter som strekker seg over flere land. De ulvene som finnes i Norge er del av en svensk-norsk bestand, og Høyesterett aksepterte i fjor at Norge skal huse en mindre del av den felles bestanden enn Sverige. Slik oppfyller Norge sine forpliktelser knyttet til ulven innenfor konvensjonens rammer.
Når bestandsmålet er innfridd, er det rom for og nødvendig med bestandsregulering, sa Nygård. Bestandsregulering forekommer regelmessig, og dermed har antall ulv de siste årene vært stabilt i Norge mens den felles svensk-norsk bestanden har økt. Det har ikke vært tilsvarende regulering av den svenske delbestanden av ulv.
Hvor mye skal til?
En annen del av striden handler om hvor grundig departementet må gå til verks når vedtak om lisensfelling skal fattes. I vedtakene går departementet gjennom ulike ulverevirers påvirkning på interesser som jakt, beitenæring og psykososiale forhold – altså om mennesker føler seg utrygge som følge av ulvens tilstedeværelse. I vedtaket om Letjenna-reviret vurderte departementet at ingen slike interesser ble vesentlig rammet, men siden det hadde vært ulv i området over relativt lang tid, ble belastningene for disse interessene vurdert som store nok til at uttak av reviret kunne iverksettes ut fra et prinsipp om byrdefordeling. Det går ut på at dersom du hatt ulv i nærområdet over tid, skal du slippe en periode og befolkningen i andre deler av sona skal leve med ulven.
Nygård spurte retorisk: Skal uttak av ulv forbeholdes helt spesielle situasjoner? Nei, svarte han – det er laget en forskrift som oppfyller kravene til lov og konvensjon, prinsippene for forvaltningen er godtatt av Høyesterett, det er ekstra stor konflikt rundt ulven, og Stortinget har bestemt at bestandsregulering skal være det konfliktdempende virkemiddelet. Krevende skadefelling på barmark sommerstid er ikke et alternativ til mye enklere bestandsregulering på sporsnø, fortsatte han. Bestandsmålet ikke et selvstendig grunnlag for felling, men Stortinget har gitt instruks til forvaltningen om å legge så stor vekt på målet som overhodet mulig. Politikken går ut på et strengt vern av et begrenset antall familiegrupper innenfor ulvesona, var budskapet.
Vekting av ulike interesser som taler for eller imot felling av ulv er innbakt i bestandsmålet, og det legger føringer for hvor detaljert departementet må gå til verks når det skal gjøres konkret vurdering i fellingsvedtakene. Det er ikke én prinsipiell vekting innenfor ulvesona og en annen utenfor, argumenterte Nygård. Når bestandsmålet er satt såpass lavt som til mellom fire og seks årlige ynglinger, er måloppnåelsen sårbar for tilfeldigheter som ulykker eller ulovlig avliving av ulv, men de små marginene kompenseres med et veldig godt kunnskapsgrunnlag.
Nygård viste til at det er Stortinget som er det eneste egnede samfunnsorganet for å balansere de ulike interessene i konflikten rundt ulven. Stortinget har gjort sitt valg, og det valget er soneforvaltning og bestandsregulering. Selv om parlamentet kunne ha gått for en annen tilnærming, har Stortinget har valgt et eksakt bestandsmål, og hensikten med det har vært å oppnå konfliktdemping. For å oppnå tillit til forvaltningen, må bestandsmålet praktiseres, sa Nygård – tilliten kan ikke oppnås på noen annen tilfredsstillende måte.
Det var advokat Berit Svensli Solseth som var prosessfullmektig for NOAH. Hun understreket at retten ikke skal ta stilling til lovligheten av soneforvaltning og ulvefelling som sådan, men framholdt at Letjenna-vedtaket tillegger bestandsmålet så avgjørende vekt at begrepet i loven om «offentlige interesser av vesentlig betydning» og forbeholdet om andre alternative tiltak mister sitt innhold. NOAH har gjennom årene rutinemessig omtalt norsk ulveforvaltning som uttrykk for en «utrydningspolitikk», men i lagmannsretten anførte ikke Solseth at Letjenna-vedtaket bryter med lovens krav om at uttaket av ulveflokken ikke skal true bestandens overlevelse.
Høyesterett godtok i fjor et prinsipp for soneforvaltningen som i praksis fører til at alle ulver som beveger seg utenfor ulvesona kan skytes. Terskelen for å felle ulv innenfor sona skal være høyere enn utenfor, men høyesterett sa ikke hvor mye høyere terskelen skal være. Når ulven i utgangspunktet er fredet i hele landet og ulvesona utgjør rundt fem prosent av Norges areal, må den høyere terskelen innenfor sona være betydelig høyere, resonnerte Solseth.
Innenfor og utenfor sona
Hun viste til at Oslo tingrett var klar i sin konklusjon om at Letjenna-vedtaket setter terskelen for uttak for lavt. Tingretten uttrykker derimot et ønske om tilbakeholdenhet hva angår å gripe inn i forvaltningens vurderinger, men mener at terskelen er lagt altfor lavt.
Solseth tok utgangspunkt i at formålet med ulvesona er at arten skal kunne etablere seg der, og at både beitenæringa og andre næringer derfor må tilpasse seg. Hensynet til beitenæring, jakt og andre næringer er grunnen til at forvaltningsregimet ikke tillater fast tilhold av ulv utenfor ulvesona, og dermed er argumentet brukt opp, uttrykte hun: Hensynet til beite, jakt og andre distriktsnæringer kan ikke brukes enda en gang for å begrunne felling av ulv innenfor sona.
Rovviltforvaltning vil alltid være konfliktfylt, noe som i seg selv er en begrunnelse for strengt vern innenfor sona, fortsatte Solseth, som mener det er feil av Stortinget å legge til grunn at reduksjon av bestanden ned mot målet i seg selv vil gi konfliktdemping og forutsigbarhet. Det som tvert imot vil føre til konfliktdemping og forutsigbarhet er å i mye større grad sikre ulvens overlevelse i ulvesona. Selv om NOAH ikke bestrider at Letjenna-vedtaket sikrer bestandens overlevelse isolert sett, mener de at bestandens sårbarhet må tas mer hensyn til i vurderingen – særlig på grunn av innavl.
I vedtaket om uttak av Letjenna-reviret er flokken beskrevet som stabil over tid. Det som skjer når hele flokken blir felt, er uansett at området ulvene har benyttet raskt rekoloniseres av nye ulver, argumenterte Solseth: Fjerner man én stabil flokk, vet man ikke hva man får i stedet. Det er dermed ikke grunnlag for å etablere ny beitenæring mens en venter på at et nytt ulverevir skal slå seg ned.
I Solberg-regjeringens stortingsmelding om ulv fra 2016 heter det at det «vil kunne oppstå situasjoner der bestanden av ulv er over bestandsmålet, men likevel ikke er grunnlag for felling, fordi det ikke finnes skadepotensial på husdyr eller tamrein», siterte Solseth og gikk videre til å referere til tidligere Klima- og miljøminister Sveinung Rotevatn, som i Stortinget uttalte at det å legge bestandsmålet til grunn som selvstendig kriterium for uttak av rovvilt vil være i strid med Bernkonvensjonen i 2020. Solseth uttalte at man ikke samtidig kan hevde at bestandsmålet ikke har avgjørende betydning og styre etter det samme bestandsmålet.
Departementet definere eksistensen av ulv som selve problemet, og det bidrar ikke til å legge til rette for andre alternative løsninger som innebærer at ulven får leve, argumenterte Solseth.
Utmarkskommunenes sammenslutning er partshjelper på statens side i saken. Herfra møtte advokat Espen Volden. Han la vekt på at formålet med lisensfelling er å begrense veksten og/eller utbredelsen i en bestand. Ulvesona begrenser utbredelsen og bestandsmålet begrenser veksten, påpekte han.
Han argumenterte videre at bestandsmålet sikrer overlevelsen til ulven som art i Norge og videre at Høyesterett har fastslått at hensynet til konfliktdemping og forutsigbarhet er av generell karakter og ikke trenger å gjøre seg gjeldende for hvert enkelt revir.
Volden la videre vekt på at ulvepolitikkens formål ikke trenger å være å enten utrydde ulven fra Norge eller å la dyra forplante seg fritt til enhver pris. En slik forståelse er altfor enkel, sa han: Det er mange revirer, og den vedtatte politikken er ikke innrettet for å tilfredsstille dem som ikke ønsker ulv overhodet. Det er kun hvis byrden ikke blir for stor og samtidig blir fordelt at det er grunnlag for å beholde ulv i Norge på lang sikt. Bestandsmålet er et uttrykk for at Stortinget har satt et mål for hvor stort ulvetrykket skal være, fortsatte Volden. Det er plass til mange revirer i ulvesona, og bestandsmålet tar sikte på å sikre at det ikke blir for mange av dem, sa han.
Han viste til at politikken har hatt bestandsoppbygging av ulv som mål og lyktes med det. Politikken har endt med en bestand som ligger over målet, og da skal bestanden forvaltes. Det er en klar forutsetning for forvaltningsregimet. Man kan ikke ha en ulvesone uten bestandsmål; det ene forutsetter det andre, argumenterte han.
Volden diskuterte også ulvens status på Artsdatabankens rødliste. Ulv i Norge er oppført som «kritisk truet» på Rødlista, noe som primært skyldes at det er registrert mindre enn 50 reproduserende individer i landet. Hvis ulven ikke skal være på Rødlista overhodet, vil det kunne kreve minst 1000 reproduserende individer. Rødlistevurderingene er ikke så enkle at de bare legger antall individer til grunn, men én måte å sørge for at ulven får status som «livskraftig» vil være at det finnes omtrent 1400 ulver i Norge, siden ikke alle ulver vil være gamle nok til å være kjønnsmodne og dermed heller ikke kan være reproduserende individer. Ulven blir kjønnsmoden når den nærmer seg to års alder. Høyesterett slo i fjor fast at Rødlista ikke har noen betydning for lovligheten av norsk ulveforvaltning.
Foruten partenes advokater var det til sammen fem andre personer som uttalte seg i løpet av rettssaken. Først ut av dem var Siri Martinsen, leder i NOAH – for dyrs rettigheter.
– Staten gjør vedtak for å felle ulv, hvor det ser ut som om selve målet er å holde ulven på kritisk truet nivå på den norske rødlista, sa Martinsen.
Hun etterlyste flere tiltak som har til hensikt å fremme sameksistens mellom mennesker og rovvilt og kritiserte staten for å ensidig ønske å regulere antall individer. Martinsen uttalte at staten ikke kan regulere etter bestandsmål alene og at loven blir brukt til ren bestandsregulering for å ta hensyn til den interessegruppa som er skeptisk til ulv.
Ønsker null forvaltning
Martinsen argumenterte for at bestandsmålet skaper en falsk forventning blant enkelte om at lisensfelling skal iverksettes når målet er overskredet. Det er det ikke juridisk grunnlag for, mener hun.
– NOAH jobber også politisk for store rovdyr, ikke bare i retten. Men vi mener de juridiske rammene ikke blir overholdt. Uansett hvor mye politisk press en regjering opplever, må de også forholde seg til de rettslige rammene, det mener vi de ikke gjør, sa Martinsen.
På spørsmål om hvor mange ulver NOAH mener det bør være i Norge, svarte Martinsen at det får være opp til naturen å balansere. Organisasjonen ønsker ingen politisk eller forvaltningsmessig kontroll av ulvebestanden.
– Det er definitivt et mål at ingen arter skal være på Rødlista. Biologien må styre utbredelsen av og antall ulv, sa Martinsen.
Knut Morten Vangen er leder for viltseksjonen i Miljødirektoratet. I sin vitneforklaring fortalte han innledningsvis om kunnskapen som finnes om ulv i Norge. Han vurderte at myndighetens oversikt over bestanden er svært god. I saksbehandlingen som ledet fram til Letjenna-vedtaket anbefalte direktoratet at lisensfellingen burde ha et slikt omfang at en sikter på å ligge i det øvre sjiktet av bestandsmålet på fire til seks årlige ynglinger. Grunnen til det er at ulven i den felles svensk-norske bestanden er preget av kraftig innavl og at det finnes en risiko for at ulver blir ulovlig avlivet.
På spørsmål om hva som vil skje dersom bestanden ikke blir regulert, svarte han at ulven har et stort reproduksjonspotensial og at det ikke er noen mangel på egnede leveområder for ulv verken i Sverige eller i Norge, både innenfor og utenfor ulvesona. Det er plass til flere ulverevirer i ulvesona, og uten lisensfelling kunne antallet ventes å øke ganske mye. Det er god mattilgang. Vangen kjente ikke til noen vurderinger av hvor mange ulverevirer det kan være plass til i ulvesona, men han sa det er tydelig at det er plass til flere enn det noensinne har vært i etterkrigstida.
Ketil Skogen, seniorforsker ved Norsk institutt for naturforskning, hadde som hovedbudskap at det er problematisk å uten videre gå ut fra at bestandsregulering av ulv er konfliktdempende, i og med at folk med ulike oppfatninger vil oppfatte aktiv forvaltning veldig forskjellig.
Skogen har de siste tiårene forsket mye på konflikter knyttet til ulv. Han beskrev et stort spekter av holdninger overfor ulven og rovviltpolitikken og hvordan spennet av holdninger er like stort i områder med tilstedeværelse av ulv som i urbane strøk. Men positive holdninger til ulv er mer utbredt der ingen ulv finnes, forklarte han.
Enkelte grupper opplever ulven som en belastning, men en større andel gjør det ikke, sa han med henvisning til egen forskning. Han kom innom begrepet «økosorg», som er knyttet til en følelse av tap som følge av at menneskelig påvirkning blir stadig mer dominerende over hele verden. Han nevnte summen av skogbruk, kraftutbygging, hyttebygging og klimaendringer som noe som kan utløse økosorgen. I denne konteksten kan tilstedeværelsen av ulv være en lindring eller trøst, mens lisensfelling av ulv kan forverre sorgopplevelsen.
Når forvaltningen prioriterer enkelte gruppers ulemper knyttet til ulvens tilstedeværelse av ulv framfor dem som opplever ulven som en berikelse og velger bestandsregulering som konfliktdempende strategi, kan det begrunnes politisk, men han savnet at slike vurderinger ble drøftet i Letjenna-vedtaket.
Det neste vitnet var Petter Wabakken, førsteamanuensis ved Høgskolen i Innlandet. Wabakken er direkte involvert i bestandsovervåkingen av ulv, både i felt og som én av flere forfattere av de årlige bestandsrapportene om både ulv i Norge og den felles svensk-norske bestanden. Han beskrev stor grad av utveksling av ulver mellom landene og understreket at det aller meste av ulv som gjør skade på husdyr og tamrein i Norge er ulver med opprinnelse i revirer på svensk side av riksgrensa.
Wabakken uttalte at når det norske målet for ulvestammen er at det skal være minst tre helnorske valpekull hvert år og det samtidig ikke er skal åpnes for noe særlig mer, så kan tilfeldigheter ha store utslag for måloppnåelsen. Dermed kan ulovlig avliving spille stor rolle for om bestandsmålet blir innfridd fra år til år.
I 2014 var det en stor politiaksjon som førte til at flere personer fra Innlandet ble dømt for ulik grad av befatning med ulovlig felling av ulv. Før denne politiaksjonen var det en større andel ulver som forsvant uten at forskerne entydig kunne fastslå grunnen, noe som har gjort at Wabakken ikke kunne se noen annen forklaring enn tjuvjakt. Etter politiaksjonen økte overlevelsen blant ulvene markert, sa Wabakken. Men han viste også til flere indikasjoner som kan tyde på ulovlig avliving fortsatt pågår nord i Hedmark.
Gudbrand Kvaal, ordfører i Aurskog-Høland kommune, la vekt på Aurskog-Høland som landbrukskommune og et politisk mål om å opprettholde spredt bosetting innad i kommunen. Da Letjenna-vedtaket ble fattet, hadde rovviltnemndene også gått inn for å ta ut revirene Rømskog og Mangen, som begge berører Aurskog-Høland, men departementet kuttet disse under klagebehandling. I dag er Mangen-reviret fortsatt intakt. Aurskog-Høland var ikke berørt av Letjenna-reviret, men siden saken handler om prinsippene for forvaltningen, var Kvaal kalt inn for å vitne om prinisipielle spørsmål.
Ulvesaken preger lokalsamfunnet, sa Kvaal, og viste blant annet til oppmerksomheten rundt Setten-reviret. Han fortalte også om at grensereviret Fjornsjöhöjden trolig har forskjøvet seg noe og at det i det siste er funnet en god del ekskrementer og spor etter ulv på hans egen skogeiendom. Kvaal sa dessuten at revirmarkering fra ulv på en dieseltank på eiendommen sterkt hadde påvirket lysta til å la barnebarn leke utendørs.
Tap av rettigheter
Kvaal nevnte tap og innskrenkning av servituttrettigheter som beiteretten, allemannsrett og jaktrett. Det benyttes rovviltavvisende gjerder med mer eller mindre hell, og ingen fått erstatning for tap av beiterett i utmarka, sa han, og la til at mange eldre kvier seg for å plukke bær i skogen.
– Ulvens tilstedeværelse påvirker psykososiale leveforhold i lokalsamfunnet. Tilgangen til skog og natur er viktige grunner til bosette seg i kommunen. Jeg vil understreke at angst ikke er rasjonelt og ikke kan styres. Likevel må det tas hensyn til, sa Kvaal.
– Ulvesonen er ment som et konfliktdempende tiltak, og bestandsregulering har vært en forutsetning for lokal aksept. Følelsen av at resten av samfunnet dytter på oss noe vi ikke vil ha er stor. Da Rømskog-flokken ble vedtatt fjernet, var det viktig for å kunne føle at myndighetene tar det vi ser på alvor, sa ordføreren.
Avslutningsvis la han til at ett av formålene med naturmangfoldloven er at den skal gi grunnlag for menneskenes kultur helse og trivsel nå og i fremtiden.